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鄉村基礎設施投融資政策改革建議研究
論文作者:童鞋論文網  論文來源:qaly-analyser.com  發布時間:2021/7/16 9:21:08  

一、引言

黨的十九屆五中全會通過的關于“十四五”規劃的建議中,明確指出“走中國特色社會主義鄉村振興道路,全面實施鄉村振興戰略”,并要求完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施。由于鄉村基礎設施多為公益性或準公益性項目,社會資本進入意愿較低,市場化投融資模式難以構建。近年來,為破解鄉村基礎設施投融資瓶頸,我國先后出臺了《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發[2017]17號)等系列政策文件。因此,本文將對這些改革政策進行總結,為鄉村基礎設施投融資創新提供參考。

二、鄉村基礎設施投融資政策改革進展

鄉村基礎設施投融資的政策體系可由四部分構成。第一部分是財政制度,主要體現為政府債務管理和財政資金投入等;第二部分為融資制度,包括融資模式、融資體制等;第三部分為農村金融制度,覆蓋了鄉村基礎設施項目的擔保物、還款資金和金融產品等;第四部分為農村土地制度,包括對鄉村農用地、建設用地相關權能的實現。

(一)財政制度改革

鄉村基礎設施財政制度改革可分為“關后門”“開前門”兩類改革。

在“關后門”方面,2014年新修訂的《預算法》和國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》對鄉村基礎設施融資影響深遠。這些政策文件終結了傳統由融資平臺公司承擔政府融資職能的職責,明確融資平臺公司不得新增政府債務。2017年7月以來,我國進一步加大了對隱性債務的管控力度。全國金融工作會議提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責”。隨后,中共中央和國務院聯合印發的文件中,強調隱性債務為用于公益性項目的、最終需由財政性資金償還的債務,以及簽訂協議約定未來財政支出責任事項的金額,地方國有企業融資不得新增隱性債務

在“開前門”方面,新“預算法”明確賦予地方政府依法適度舉債權限,并采取政府債券方式,其中無收益項目發行一般債券,有一定收益的公益性項目發行專項債券。2019年6月中辦和國辦印發文件,允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。此外,此外,為了加大對鄉村振興的資金投入,2020年中辦和國辦印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》發文,要求將土地出讓收益用于鄉村振興的比例逐步提高到50%以上。

(二)融資制度改革

近年來,鄉村振興基礎設施融資體制、參與主體、融資模式的改革文件不斷出臺。在體制機制上,國家先后三次出臺投融資體制機制的文件,其中2019年國務院辦公廳印發的《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》重點聚焦農村水電路信和污水垃圾處理等五大領域,從健全定價機制、多元化投融資新格局等方面提出了改革方向。

在參與主體上,2018年中辦、國辦印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》,明確了國有企業負債率控邊界,對國有企業參與項目建設和投融資建立了負債約束機制。

在融資方式上,近年來的改革主要體現在推廣運用PPP和特許經營這兩種融資模式上。2014年以來,財政部、國家發改委等部委出臺了多項推廣和規范運用PPP模式的政策文件。對當前鄉村基礎設施投融資影響最大的兩個文件是《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》。前者明確對于政府參與的污水、垃圾處理項目須采用PPP模式。后者旨在解決PPP項目操作不規范、績效考核機制不健全等問題,提出財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目,同時確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%。除了PPP模式之外,2015年,國家發改委等六部委印發《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,提出實施機構可根據經審定的特許經營項目實施方案,允許通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者,并與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。

(三)金融制度改革

近年來,我國鄉村振興與農村金融制度不斷健全。2015年,國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》,有力激發了原先沉睡的鄉村資源用于融資。在黨的十九大明確鄉村振興戰略后,中共中央、國務院先后印發《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》《關于實施鄉村振興戰略的意見》,明確了農村金融的發展方向。人民銀行等六部委在2019年出臺了《關于金融服務鄉村振興的指導意見》,對拓展農業農村抵質押物、強化金融產品和服務方式創新、健全多渠道資金供給體系提出了具體方向。

(四)土地制度改革

2013年以來,農村土地制度改革成果顯著,涵蓋了農村“三塊地”改革、土地經營權抵押、土地指標跨省交易和全域土地綜合整治等,相關改革內容已通過法律形式明確。

在三塊地改革方面,2014年中央深改組和中央政治局常委會審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,標志著農村“三塊地”改革正式啟動。其中,允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記,并經集體經濟組織同意的前提下,可以通過出讓、出租等方式,交由集體經濟組織之外的個人或單位直接使用。

在土地經營權抵押方面,農村土地承包法(2018年修正)將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行,有權依法依規就承包土地經營權設定抵押。

在土地指標交易和土地整治方面,2018年國務院辦公廳印發文件,允許補充耕地指標、城鄉掛鉤指標跨省調劑。2019年,自然資源部啟動全域土地綜合整治的全國試點,綜合整治內容包含山水林田湖草路村等全要素,包含多項鄉村基礎設施建設內容。

三、鄉村基礎設施投融資政策改革建議

(一)細化落實投融資政策改革成果

目前,我國部分鄉村基礎設施投融資制度改革尚停留在宏觀層面,缺乏操作性辦法。例如,農村集體經營性建設用地入市會同步帶動鄉村水、電、路等建設,是鄉村基礎設施建設的重要載體和途徑。目前,我國新修訂的《土地管理法》已允許集體經營性建設用地入市,但國家層面尚未出臺統一的操作辦法。這導致集體經營性土地入市主要集中在2015年全國首批33個試點區縣,在非試點地區推進緩慢,進而使得上述改革成果無法真正帶動鄉村基礎設施建設。

(二)修訂完善部分投融資政策

從各地的實踐來看,目前部分投融資政策已無法適應鄉村基礎設施的需求。例如,現行PPP政策已不適應農村污水、垃圾處理項目實施,迫切需對相應政策進行調整完善。一方面,對于農村基礎設施PPP項目,可適當提高PPP項目支出責任在一般公共預算支出中的責任比例,突破5%的限制,為實施污水、垃圾處理等PPP項目留出財力空間;另一方面,破解“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式”的政策限制,制定允許農村基礎設施特許經營的制度文件,允許通過競爭性方式進行特許經營權招標,吸引社會資本參與。

(三)創新土地指標市場化交易制度

在鄉村基礎設施項目融資過程中,還款來源不足是尤為突出的問題。近年來,土地指標交易規模不斷增加,且逐步從縣內擴展至省內,目前已可在全國交易,土地指標交易金額超過千億元。但目前,土地指標交易收入主要通過財政專戶進行,無法直接作為還款來源。后續應創新土地指標市場化交易制度,設計市場化交易結構,將指標收益打造成為合格的還款來源,以解決鄉村基礎設施項目還款資金不足的問題。

參考文獻

[1] 李靖,李盼杰,孫芳,等.鄉村振興背景下我國農村基礎設施融資困境與對策研究[J].貴州商學院學報,2018,31(4):26-33.

[2] 詹卉,創新農村基礎設施投融資體制機制的思考[J].農業發展與金融,2017,(4):58-59.

[3] 陳慧芝.我國農村基礎設施建設項目融資問題研究[J].財經問題研究,2015,(6):24-27.

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