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住宅建設用地使用權續期研究
論文作者:童鞋論文網  論文來源:qaly-analyser.com  發布時間:2019/1/10 16:44:16  

摘要:關于建設用地使用權的續期,我國《物權法》第149條第1款規定:“住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期”。但是,究竟如何續期,能續多久,有償續期或是無償續期,這是立法特意留下的空白,從2001年深圳國際商業大廈,到2009年青島阿里山,再到2016年的溫州鹿城區,建設用地使用權期滿續期問題不斷拷問著我國現有的物權法制度,并引發了社會各關于建設用地使用權續期問題的熱議。建設用地使用權在世界各地均采用的有限有償續期方式,我國也應當采取此種方式,但應當建立以人均限額免費續期為基礎的超額繳費制度,對超過部分實行超額累進方式計費并以家庭為單位,自主選擇何時使用免費權限。

關鍵詞:建設用地使用權;自動續期;有償續期;無償續期;

一、引言

在物權法制訂過程中,第一次審議稿并未提及住宅用地使用權自動續期問題,而是在第二、第三稿中給予了明確規定。建設用地使用權屆滿申請續期后,建設用地使用權人應當按照約定支付出讓金;沒有約定或者約定不明確的,按照國家規定確定。在第四、五稿審議中則進一步區分為住宅和非住宅用地,住宅用地自動續期,非住宅用地則申請續期。兩種建設用地使用權期滿續期后,土地使用權人應當支付土地使用費,續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法由國務院規定。但在最終出臺的規定中卻省略了續期方式、次數等問題是由于當時對這一問題的爭議過大,無法形成較為一致意見,因此,最終導致該問題遺留至今,但現在隨著時間推移,住宅建設用地自動續期實際問題已經顯現,必須對該問題研究出合理機制。

二、無限無償自動續期論和有限有償續期論的提出

從以上所述可知,我國在制定住宅建設用地使用權自動續期制度時就已經意識到了關于具體如何自動續期問題,并且當時已經有了初步思考,只是由于爭議過大而未能形成法律規定,但對于這一問題的學術思考并沒有停止,在現在理論界已基本形成兩種截然不同的學術觀點。

(一)無限無償自動續期論

有學者認為:《物權法》第149條規定住宅建設用地使用權期間屆滿自動續期,并沒有規定任何條件,因此認為既然沒有規定自動續期的條件,應當理解為無條件,因而不必支付土地使用費,即住宅建設用地使用權通過自動續期,而成為一個一次取得,永久享有的用益物權。首先,從文義邏輯上推論,一個附期限的權利,屆滿后自動續期,如未明確限定續期時間,則該權利應當能持續下去,不再受時間限制。《物權法》第149條規定為期間屆滿自動續期的,這個自動續期就意味著該權利變為永久性;其次,就立法目的而言,規定自動續期的目的在于保障老百姓能安居樂業,一次續期將永久享有該權利,解決了公民的后顧之憂,可以使其安居樂業。最后,城鎮住宅土地使用權無償無限續期與農村集體土地使用權無限期應當一致,使得我國土地使用權全國一體化。

(二)有限有償續期論

有學者認為:當前永久續期并非適合我國國情的選擇,因為它既不符合我國《憲法》和《物權法》等確立的經濟體制,也不是保護公民財產權的必要之舉。且土地是不可再生資源,在期間屆滿后應當有償續期,并且支付一定費用。首先,從文義解釋推論,該規定只是免除使用權人向國家機關申請續期的義務,但對于繼續使用時間,是否繳費等并無明確,因此,并不能從該規定中得出無限續期的結論。其次,如能永久續期將改變該用益物權的性質。我國法律明確規定城鎮土地為國家所有,屬于全社會公民的所有,如實行永久延續的使用制度,將使土地實際變為個人所有,與我國現行的土地制度相違背。最后,從現實情況來看,永久續期會在一定程度上導致資源的不平衡分配。土地資源是有限資源,人的壽命也是有限壽命,如一個制度建設在有限壽命人享有無限資源的情況下勢必將導致資源的不平衡。

三、兩種觀點評析

(一)兩種觀點出發點有所差異

堅持無限無償論者更多的是從權益者角度出發,權益者的目的應當是堅持利益最大化,損失或代價最小化為原則.既然我國物權法已經明確規定了住宅建設用地使用權到期后自動續期,也沒有規定續期時間和繳費與否,從其利益最大化角度的解釋就是不用繳費,可以無限續期。

堅持有償有限論者更多的是從資源、利益平衡,制度持續、適用性角度出發。一個制度的建立即是一次利益的分配,一個制度是否適用時代的發展,能否公平地持續下去才是檢驗這個制度的唯一標準。有償有限論者從土地資源的有限性,長遠的國家財政收入和后輩公民對土地資源的需求性出發,平衡相互之間的關系,具有正當性。

(二)兩種理論均無具體制度建設,不能適用經濟社會的發展

兩種制度均只是對基本的是否有償,是否無限續期予以解答,而細化到有償制度應當如何有償化,有償制度如何建立,直接關系到該制度的公平合理性,也應當是對我國制度建設的深思熟慮。無限無償制度論者如何解決資源有限性問題,如何防止因此制度可能導致的貧富差距問題,均未考量。框架制度的建設固然重要,但一個好的框架制度也可能因為細節設計錯誤而作廢,一個看似不太公平的框架制度,通過制定合理的制度細節,不斷修正不合理的框架,最終使得該制度整體合理化。因此,僅停留在該兩種基礎制度框架的討論上永遠無法得出一個合理完善的制度。

(三)在有限有償論的基礎上予以修

訂,建立一定限額無償固定續期為基礎的有限有償制度更符合我國現實經濟發展需要

如上所述,無限無償續期論弊端明顯,但卻是基本民眾的訴求,對使公民安居樂業有積極的促進作用;有限有償論雖考量各方因素,盡量予以平衡,但在現在房產作為一個家庭最重要的財富,還須要在土地使用權續期上額外支付費用,增加了生存成本。

無限無償論弊端過于明顯,不可用,采用有限有償論為框架更為合適。有限有償作為基本原則應當予以肯定,但考慮到民意及現實狀況,在該原則上應當確定給予公民一次一定面積的無償續期權利。公民的生命是有限的,給予一次無償續期權利不會對后輩產生過大的資源影響,并且給予一定面積即保障了公民居住權,又限制了其范圍,更加適當合理。

四、對于有限有償自動續期的細化制度

有限有償自動續期雖然更符合我國現行土地制度,并且響應民意的根本訴求,但是仍然急切需要立法來細化其制度,鑒于此,筆者提出以下建議。

(一)建立以人均限額免費續期為基礎的超額繳費制度

綜合以上兩種理論制度,每人應當享有一定限額的免費續期權。居住權是每個人的基本權利,建設用地使用權作為房產的基礎,是保障居住權的首要條件,因此,一定限額的免費續期權應當予以認可。至于限定面積的認定,筆者認為以40平米為限額較為合理,即使是一個人生活的情況下40平米至少可以是一室一廳,可以滿足基本的居住條件;當三口之家生活時有120平米的免費續期權也已足夠。建立限額免費續期制度可以保障個人的基本居住權,同時也不會造成房地產過分被作為投資而喪失保障居住功能。

(二)免費使用權限的限制:以家庭為單位,自主選擇何時使用免費權限

建立以上人均限額免費續期制度保障了每人的基本居住權,但免費續期權利的使用如不合理規定,將有可能成為投資人的一種投資熱點。由于每人均享有一定限額的免費續期權,也沒有規定使用條件,亦即當投資者購買了多套房產,到了要續期的時候,其可以通過使用他人(如購買農民的免費權利)的免費限額權利來規避要繳納的續期費用。為避免以上情況的出現,筆者認為對該權利的使用應當予以一定的限制,具體為使用該權利的前提的以家庭為單位,只有家庭成員才能使用在該建設土地續期上,對于家庭成員的認定,應當以民法上近親屬為限定范圍,而對于該權利的使用應當尊重權利人的意愿,即即使作為家庭成員,其仍然有權選擇何時使用該權利,因為該權利每人一生只有一次使用權,其使用可以是在與父母在一起一個家庭的時候使用,也可以是在自己組建家庭后使用,應當遵其所愿,充分保障其權利。

(三)超過部分實行超額累進方式計費

建設用地續期費用的繳納應當是與房產稅互相結合,合理的續費制度也能對抑制房產泡沫起到一定作用,因此,對超過限額部分如何進行征稅需要合理規定。筆者認為,對超過部分進行超額累進計算費用較為公平合理。建設用地與房產配套,目的也是一樣,在于保障公民的基本居住權,超過一定限額就已超越了保障公民基本居住權的范疇,進而演變為公民追求優質生活(更大的居住環境)及投資需求。實行超額累進方式計算,即使公民追求優質生活,只要不超過過多的限額,可以對超過部分支付一定的費用,滿足其需求,符合一般公民的意愿。對于超過過多部分,就已經超越了追求優質生活的需求進而演變為追求投資收益,而為抑制過分投資,超過過多部分增收更高費用就成為需要。而對于不超過過多部分、超過過多部分如何認定應當根據我國國家宏觀調控需求進行。

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