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論經濟新常態下我國金融監管體制改革方向
論文作者:童鞋論文網  論文來源:qaly-analyser.com  發布時間:2018/3/22 9:41:16  

摘    要:黨的十九大報告提出, “堅決打好防范化解重大風險”的攻堅戰, 在經濟新常態建設中強調“金融監管”的重要性。我國應當特別重視在新發展環境下金融監管體系的躍進式建設, 要在金融經濟發展中嚴守不發生系統性金融風險的底線。此外, 在以互聯網金融迅速參與并影響金融發展格局的大背景下, 著力打造“多維度, 全方位”的綜合性、協同性金融監管體系也是新時期中國特色社會主義金融監管體制建設的必然要求, 對于推動我國新常態下金融監管體制改革與促進金融生態發展具有重要意義。

關鍵詞:金融監管; 體制改革; 綜合監管; 系統性;

一、引言

在經濟新常態著力建設的新時期下, 經濟發展中也逐漸的顯露出一些經濟發展問題, 經濟發展矛盾也漸趨敏銳, 經濟金融建設改革的方向也不斷指向金融監管體制。金融制度作為國家穩定發展的基礎性制度, 在政府發布的十九大報告中,國家特別的提出:服務實體經濟防控金融風險深化金融改革。金融發展的本源要重回服務實體經濟發展, 要繼續推進“脫虛向實”;同時, 為促進金融更好地服務于實體經濟發展, 金融發展結構的優化, 加強金融監管及防范金融發展風險同樣具有系統性建設的作用。從我國當前金融發展的現狀來看, “金融分業經營及監管體制”的固有存在與新常態經濟發展的新環境的矛盾凸顯, 這個固有存在越來越不適應新市場的發展。在加強我國金融監管體制制度性建設的同時, 更要探討和研究金融監管權責任的分配及優化, 以處理好金融監管中存在的交叉及缺失的不同問題。

本文將全球化金融深化發展的大趨勢與中國金融發展, 特別地金融監管的現狀進行綜合分析, 立足于我國金融監管的現實格局, 提出全國性的綜合化監管改革視角, 對“央主地補, 二元監管”的體系進行反思,進一步剖析當前中央與地方金融監管權利的發展現狀及發展路徑。同時, 在全球化金融合作趨勢下,應對國際金融合作發展風險, 增強國際性金融機構的全球競爭力, 具有較強的參考與實務價值。

二、文獻綜述

(一) 關于國外金融監管的經驗分析

1. 國外金融監管歷程

國外金融監管的歷程大致可以分為四個階段, 首先是20世紀30年代之前的金融自由化階段, 基于古典經濟學和新古典主義經濟學理論, 經濟自由主義占主導地位, 政府的調控只是起到推動市場的共同作用, 金融監管的主要目的是提供穩定可控的貨幣供給。金融自由化理論以突破“金融壓抑”為主, 強調放松政府對金融的過度管控,解除金融經營限制, 推進市場競爭, 提高金融資源配置效率。以塞佛為代表的新自由主義者甚至提出, 金融市場存在內在自穩定機制, 可自行實現社會最優, 應將監管水平降到最低直至甚至取消監管。

之后, 自由化監管受到1929至1933年世界經濟蕭條的影響, 以美國為代表的金融監管從自由走向全面監管的分水嶺。至此, 世界各國意識到系統性金融風險的危害性, 由此相繼設立各種金融監管機構,凱恩斯宏觀干預思想的主導地位全面確立。出于金融安全的強調, 以“市場失靈論”和“金融體系脆弱性理論”為基礎, 將金融監管目標定位為“保護公共利益、維護金融體系安全”。并相繼改變單純的法律約束, 通過多手段管控, 加強對利率、外匯、分業和結構的管制, 并最終走向全面監管。

20世紀70到90年代, 現行的金融監管是過度和壓制的, 必然影響金融市場和效率發揮。西方普遍放松嚴格的金融管制政策和手段, 摒棄直接的行政干預, 金融業務開始擴大, 逐步的跨區域金融業務成為一種發展趨勢。在此階段, 金融監管追求“效率優先”,重新推崇金融自由, 注重國際合作, 積極促進了金融的發展和經濟繁榮。隨著1982年拉美國際債務危機、80年代美國長達10年的儲蓄貸款危機以及日本80年代末泡沫經濟的大崩潰, 特別是1997年亞洲金融危機, 效率優先型金融監管制度受到嚴峻挑戰。同時, 伴隨則布雷頓森林體系覆滅催生出的浮動匯率制, 西方十國集團就不得己通過《巴塞爾協議》進行聯合監管, 為銀行監管提供法律支持,試圖為跨區域金融監管建設提供基本框架。

20世紀90年代, 全球金融呈現混業經營盛行、金融信息化和全球化加速, 世界范圍內的金融市場聯系更加密切, 金融風險擴散速度和廣度也前所未有。金融自由化在繼斯密“看不見的手”的自由市場中又一次迎來發展高峰, 金融監管體系在發達國家得到了長期有效的運用和發展并保持相對穩定。隨著世界經濟金融的全球化和一體化, 很多西方國家的金融體系也出現很多監管問題, 尤其是90年代以來的一系列金融危機,從1997年亞洲金融危機到2001年的南美洲金融危機, 金融事件頻繁, 金融危機不斷, 經濟嚴重倒退, 這些都要求對金融市場進行更加系統有效的監管。人們在反思完全的放松監管問題的同時, 試圖通過努力走出監管困境,主動轉變金融監管的方式方法, 以維護金融體系的安全和穩定為首要, 并注重效率, 強調適度監管建立新的金融監管體制。

此階段, 事件多發、接連不斷的金融危機以及由此導致的經濟滯后甚至倒退, 迫使要對金融市場進行系統有效監管。理論和實踐要求主動轉變監管方式方法, 強調維護金融體系安全和穩定,效率與監管并重成為明確的主流認識。特別是2007年快速蔓延至全球的次貸危機使得建立穩健的金融監管體制更為必要, 世界各國金融監管逐步轉向金融安全和效率, 也隨之帶來了基于信息經濟學的監管理論、激勵理論以及功能性監管等新的金融監管理論。這些監管理論利用信息理論與激勵理論原理, 并向功能觀理念發展, 更加符合金融全球世界一體化發展的趨勢和需求。同時人們也在反思完全的放松監管產生的系列問題, 實踐中追求安全和效率, 嘗試建立新的金融監管體制機制, 避免政府過度干預又保證實現有效的金融市場監督, 這更加符合金融全球世界一體化發展的趨勢和需求。

2. 西方主要國家金融監管模式

金融監管模式的選擇必須考量不同國家和地區現實的國情和經濟金融發展水平。目前, 根據監管機構組織構架和權力安排, 全球范圍的金融監管模式主要有三種類型:一是以美國為代表的分業監管模式, 二是以英國為代表的統一型金融監管模式, 世界多數國家采用;三是不完全集中統一的監管體制, 以澳大利亞和巴西為代表。如果從金融市場是否完善及監管體制變遷的角度考慮, 又可以分為發達國家市場主導制度, 如英美及后發國家的政府主導模式, 以及政府規制模式, 如日本和中國的市場跟進監管模式等兩種分法, 前者是先有市場后有監管,是自發性金融市場發展的推動, 后者是先有政府規制后有市場。現綜合二種劃分標準, 選取部分西方國家典型的監管模式進行分析。具體監管模式見表1。

 (二) 中國金融監管發展分析

我國目前施行的“一行三會”的分業監管, 雖然適應了金融的分業經營,但是隨著混業經營的體方案快速發展, 面臨著嚴峻的挑戰。金融業務己出現經營交叉、呈現多元化特點, 同時影子銀行體系日益龐大, 互聯網金融發展迅速, 金融環境紛繁復雜, 金融開放度日益增強, 很多國際性金融集團分支逐步進入我國。面對金融市場的國際化, 我國的金融監管也在主動調整和適應, 并加強監管機構的合作, 積極應對變化莫測的金融市場。同時在對銀行合規監管的基礎上, 進行著合規監管向合規監管與風險監管相結合的重大轉變, 強調風險防范和化解, 注重審慎和持續監管, 提升金融監管效率, 深化金融體制改革, 努力奠定現代金融體系發展基礎。尤其是2001年中國的入世, 由于金融業逐步對外開放承諾的剛性約束, 我國掀起新一輪金融體制改革。金融機構股份制改革提速、證券市場進一步完善、人民幣業務全面對外開放、人民幣國際化進程啟動并加快推進, 地方金融發展迅速。2003年, 央行實施監管銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的職能的分離, 和中央金融工委相關職能整合,成立中國銀監會, 至此, 我國金融分業監管體系正式形成。此外, 上海市金融服務辦公室的成立, 揭開了地方政府協調管理地方金融的序幕。全國第四次金融工作會議強調金融要服務實體經濟, 提出深化農村金融改革, 建立有利于小微企業發展的融資機制, 強化地方政府金融監管意識和責任。隨之, 地方省市快速推動一系列金融創新, 設立溫州金融綜合改革試驗區,試點開展浙江麗水農村金融改革, 珠三角金融改革創新綜合試驗區總體方案獲國務院批準, 自貿區設立擴圍、廣東、天津、福建自貿試驗區成立, 云南廣西沿邊金融綜合改革實驗區獲批, 諸多地方金融創新發展的探索實踐, 有效推進我國金融監管體制改革, 地方金融創新發展及其監管進入快車道。

此階段我國的分業經營、分業監管金融體系正式建立并不斷調整發展。地方金融改革創新試點, 也拉開了新一輪金融體制從縱向層面放權讓利改革的序幕。我國將全面推動金融市場化改革, 金融創新發展成為必然趨勢,并有力推動著我國向金融強國目標邁進。但總體看, 我國金融監管體制改革主要集中在橫向層面, 縱向層面的簡政放權及讓利推進力度不足, 集中的金融監管現狀沒有根本改觀, 地方發展金融的動力缺失, 監管力度不夠, 金融服務助推地方經濟的效果不良, 亟需發展地方金融監管權。

(三) 國內金融監管問題分析

國內學者大多通過比較國內外金融監管差別進行分析。王瑾凡 (2016) 通過剖析國內外金融監管的發展新動向, 指出了我國金融監管體制存在著忽視系統性風險、忽視金融服務消費者保護、缺乏金融監管法規以及缺乏金融創新等方面的不足[1]。杜明鳴 (2017) 認為, 在經濟全球化的背景下, 全球金融合作不斷加強, 國內金融市場更時刻面臨著國際金融市場的影響與沖擊, 從全球金融發展趨勢與自我金融發展的競爭力提升來看, 混業經營及混業監管是我國未來金融市場發展的新選擇[2]。陳道富 (2016) 在分析地方金融監管權的問題時提出, 鑒于我國社會主義初級階段的金融發展的實際, 應該構建其“中央為主, 地方為補”的具有統一性的監管體系, 以促進監管體系的整體有效性[3];葛志強 (2016) 則在監管體系的研究中強調確立起一個以中央和地方為代表的二元分權的金融監管體制[4]。秦曉 (2016) 在監管體制構架上建議構建“央行+行為管理局”以及“一行雙峰”的監管體系[5]。郭六生 (2017) 主要從優化地方金融監管權,完善地方金融監管權的角度對地方金融監管權的現狀進行分析, 具體地分析了監管權在地方金融監管中存在著“失衡”及“錯配”等問題[6]。胡經生 (2017) 在研究金融監管問題時, 將分析主體定位在地方金融監管問題上, 綜合地從戰略選擇、法治環境、底線管理與創新發展四個方面對地方金融發展過程中的創新不合理、非法集資案件頻發等問題進行分析, 強調了地方金融管制權力優化配置, 嚴禁地方“泛金融化”現象及加快加強地方金融監管相關立法的重要性[7]。

關于互聯網金融監管問題, 在混業經營的大背景發展下,我國傳統的“一行三會”的金融監管模式難以適應新常態下互聯網金融監管的發展, 需要盡快推動新的監管模式的發展[8]。劉志洋 (2016) 在分析互聯網金融監管的監管模式時指出, 對于互聯網金融的監管要與當前的整體金融發展的背景相融合, 從宏觀管理與微觀的層面相結合,整體的金融模式要符合包容性監管、審慎性和預判性[9]。

長期的金融分業監管實踐, 顯現出金融監管主體、監管范圍、監管模式及監管目標上, 都面臨金融創新需求和金融一體化發展的挑戰, 需要適應市場增強監而從金融監管理論考量, 無論是管制俘獲說還是管制尋租說, 國家金融監管壟斷的弊端,監管的弊端和不足既可能削弱監管的全面性, 都強調又可能限制金融創新,更會限制金融市場的培育和形成。實際上金融監管在本質上是一種具有特定內涵和特征的政府規則行為, 政府通過特定的機構對金融交易行為進行監管和管理。我國金融監管的改革, 目前仍然還是大一統金融體制的延伸, 中央高度集中壟斷運用行政手段配置資源的僵化現狀沒有根本改變, 市場化程度滯后, 大一統金融監管體系呈現出諸多不足和弊端, 嚴重制約民營金融發展和經濟的可持續發展, 現有體制己成為深化改革的重要障礙。

三、我國當前金融監管的現狀分析

金融監管對于金融市場的健康良好發展與金融生態系統的建設具有重要的保障性意義。從金融發展的系統影響因素來看, 國內金融體制改革成為金融發展工作的重點, 國際上全球性金融合作縱深推進, 金融監管體制的任務也不斷多樣化, 其監管的特點也隨著發展環境的變化不斷變化。

(一) 當前金融發展的新態勢

1. 金融創新驅動發展

隨著十九大與中央經濟工作會議的圓滿召開, 也逐步指明了我國未來金融經濟發展的方向。其中在報告中明確指出當前我國的主要矛盾發生變化, 人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展的現實發展矛盾為金融創新發展開拓了更加廣闊, 更高層次的空間與維度。此外,隨著改革的深入推進, 經濟改革也成為重要的領域, 其中金融的高質量, 高效益的改革發展離不開金融的創新驅動發展, 特別是在經濟新常態建設,與現代化經濟體系的建設離不開金融創新戰略支撐。但金融的創新發展更是整個包含金融業態, 金融工具, 金融產品等整個體系的創新, 要求對整個金融保障系統做到同步更新與發展。

2. 金融業態的更新

從經濟發展的指向性來看, 過去一年的十九大報告中明確指出:金融的發展要回歸到服務于實體經濟發展的“本源”, 要深刻把握“脫虛向實”的真正意旨與內涵。同時, 金融服務與實體經濟發展也是金融發展的一個長久的遵循, 在相關政策的引導下, 普惠金融, 綠色金融, 開放金融等新型金融的發展大大豐富了金融業態。此外, 產業金融的大力改革發展積極拓展了金融產業鏈條, 為實現金融發展的動能轉換提供了新的思路。還有一互聯網信息技術為支持下發展的互聯網金融也在近些年來蓬勃發展, 在拓展金融服務, 促進傳統金融業態升級等方面也發揮著不可忽視的作用, 也推動著新舊金融服務體系的協同性發展, 整體的金融市場發展活力強盛。

3. 金融機構的發展

金融機構作為經濟活動當中的重要參與者, 其經營風險也是金融系統風險內的重要影響部分。當前, 除取傳統的銀行等金融機構, 在以各類金融牌照與互聯網技術為基礎上形成的新的互聯網金融融機構、各類金融控股公司迅猛發展, 為金融實體的發展提供了各種融資服務, 積極支持實體經濟轉型發展。各類新型金融機構是金融體系的重要組成部分, 同時也深刻影響著金融體系的運行安全。

總體看來, 在整個金融發展體系內, 金融的改革創新發展是一種必然的趨勢, 在政策引導下, 金融創新的目的是為實體經濟服務, 而監管也是使金融在服務實體經濟的發展方向中得到保證, 兩者相普相成, 良性互動。因此, 只有在服務區里在不斷的服務過程中就會經驗豐富, 所謂創新中有監管, 監督中又有創新。

(二) 當前監管模式分析

在我國的金融業發展過程中, 長期實行的是分業經營, 分業監管的體制, “分業經營, 分業監管”的選擇具有社會歷史性, 它是為適應我國在當時的金融發展實際而審慎選擇的, 從金融發展的現實來看, “分業經營, 分業監管”推動了當時社會歷史條件下的我國金融的發展。但是, 在新發展市場環境下, 單一的“分業監管”模式已經越來越不適應現代金融體系的發展與變化。

在當前, 新一輪的金融全球化的創新趨勢下, 分業監管的弊病逐漸顯露, 甚至成為阻礙金融創新, 釋放金融發展活力的因素:

1. 監管的矛盾凸顯

放眼與全球的金融發展, 混業經營成為全球性金融發展選擇, 混業經營下的多業務發展需要綜合, 全面的監管體制保障發展的穩定與安全。而現有的“分業監管”的監管模式無法實現對“混業經營”這一趨勢的良好適應, 有效的監管難以實現, 混業經營的模式發展與分業監管的監管模式矛盾凸顯。

2. 標準不統一

在當前的“分業監管”的模式下, 主要是以“一行三會”為監管主體, 在實際的金融監管過程中, 不同的監管主體對于金融業務的監管實行不同的監管標準, 在不統一的監管標準下會影響金融監管政策的協調, 在此過程中, 會形成監管政策的“灰色空缺”, 形成一系列諸如:監管錯位, 監管缺失等政策問題。

3. 潛在風險激增

由于在監管標準的不統一影響下, 監管政策的問題也會影響金融發展安全。其中, 最為嚴重的就是在多標準下的“監管套利”行為盛行, 并成為影響金融安全的“毒瘤”,最終會造成金融風險的鏈條式反應。此外, “分業監管”模式下, 不同的金融監管部門由于缺乏統一協調的合作機制, 在處理各自的金融業務時會存在“庇護式監管”, 導致監管風險的增加。

總之, 從我國當前的金融監管的現狀來看, 主要體現在“監管矛盾”上:一方面, 金融改革, 金融創新不斷, 特別是近年來金融科技的發展使得“科技”與“金融”兩部門的融合不斷深化, 在此影響下, 新的金融業態、新的金融機構以及新的金融產品不斷涌現, 跨市場、跨區域、跨行業甚至跨境的金融風險傳遞效應更加明顯, 造成金融風險辨別能力弱化、金融風險整治更加艱巨;另一方面, “分業經營, 分業監管”的長期發展模式下的監管弊病不斷顯露, 監管主體與被監管主體的協調性差, 難以形成全面有效的監管, 不利于金融的安全穩定發展。

四、新形式下監管模式的方向分析

(一) 金融監管的核心

金融的監管是為了保證金融的安全穩定發展, 而金融的發展則是服務于實體經濟的發展。在過去五年的金融發展過程中, 金融發展的主題就是“金融創新”, 在金融創新的引導下, 金融創新過度發展, 最明顯的就是各類民營金融機構迅速發展, 國內的金融市場發展繁榮,而我國整體的經濟發展主方向就是增速下降, 放緩經濟發展速度。在此影響下,金融的發展逐漸向“虛”, 金融發展的本質脫離里服務實體經濟發展的本質, 而且過度的金融發展也使得金融系統的系統性風險加劇。

在十九大報告中, 特別的強調, 中國金融體系的穩定發展就要防止系統內的金融危機, 要嚴格守住不發生系統性風險的底線。此外, 在去年的全國金融工作會議上提出了金融發展的三大任務:金融服務于實體經濟的發展,防控金融風險, 深化金融改革。特別是對于金融的發展, 要重新回歸于服務實體的本源。同時這也是金融監管的核心, 要把資金科學的引導入服務于實體產業發展的道路, 要積極配合當前實體經濟供給側改革的現實需求, 推動產業結構的優化升級。

(二) 新形式下監管模式構建

在十九大的報告中當中, 提出了“雙支柱”的調控體系,是當前金融監管調控的重要方向。

 “雙支柱”的調控框架綜合運用了貨幣政策與審慎宏觀調控的監管協調體系, 整個金融系統的穩定既需要貨幣政策的穩健維持, 更要注意到金融發展的系統性風險其主要的來源是金融順周期性與跨市場的風險傳染, 而審慎宏觀調控將在防治這個問題上發揮重要作用, 有利于對各金融機構的金融業務往來進行多維度的引導 (見圖1) 。

新一輪的金融監管更加強調監管的有序性與協同性, “分業監管”的監管模式沒有辦法更沒有可能在混業經營的大趨勢下全盤地、迅速地推翻。這不符合將金融發展的實際, 更不符合金融發展的規律,金融體系內的綜合性、協調性監管需要漸進地從“分業監管”過度到“協同性監管”, 在這個過程中, 第一階段銀監會、證監會及保監會分別在各自的業務內的重點領域及風險薄弱環節進行整治, 為“協同性監管”奠定好過度基礎, 是一個過渡階段, 未來我國金融監管將向綜合監管演變 (見圖2) 。

五、促進有效金融監管的若干政策建議

(一) 各主體把握監管核心, 嚴格堅持金融發展本源

2017年作為金融改革的監管元年, 十九大與全國金融工作會議為未來金融發展的各項工作指明了方向, 為新一輪金融發展工作提供了全新的思路。

1. 積極落實金融工作的三大任務, 堅持金融發展正確方向

金融的發展最終要回歸到服務實體經濟發展的本源, 這是任何主體都必須堅持的原則,要明白和反省自身發展的使命, 要積極的落實好金融工作會議上的金融服務于實體經濟的發展, 防控金融風險, 深化金融改革的三項重要任務, 以此為發展方向。

2. 以各項金融政策為發展綱領, 加強主體內金融發展頂層建設

在十九大與全國金融工作會議上頒布了在同業業務、大資管業務與理財業務方面的不同政策與法規, 監管主體在監管標準制定上要結合金融政策, 制定符合金融發展的科學標準, 要在發展的頂層建設上引領好發展的正確意旨。

(二) 轉變監管體系, 更加注監管的統一協調

要深刻把握“混業經營”的金融發展趨勢, 要從“分業經營, 分業監管”的現狀漸進地過渡到相適應的綜合性監管。比較分析“分業監管”的利弊, 積極轉變監管體系, 使監管作用更加注重功能建設, 在統一協作下減少并消除“監管真空”, 防止并嚴禁多監管標準下的“監管套利”, 防范系統性金融風險, 保證金融發展安全穩定。

(三) 注重監管模式轉變初期的監管建設, 保證改革初期監管的有效性

金融監管改革是金融發展的必然趨勢, 但是金融監管改革并不是一蹴而就的, 改革具有自身發展的規律, 要把握好新態勢下“第一階段分業強監管, 第二階段協同強監管”的監管改革步驟, 要特別地注意改革初期的改革建設, 既要建設好金融監管改革的外部環境, 又要關切好金融機構的內部控制,構架好內部監管組織機構, 要發揮好金融機構在金融監管改革當中的自律性作用。

(四) 創新金融監管手段, 提高監管的效率與質量

金融科技的創新為金融發展提供強大動力的同時, 也為金融監管提供了全新的手段。在金融監管改革中要借助金融科技, 大力引入科技手段, 實現風險監管的數據化, 自動化, 從而大大提高監管的效率與質量。

六、研究結論

當前的時期是金融經濟改革的重要節點, 在保障金融發展安全, 推動金融監管改革的過程中, 要綜合考慮監管與發展。混業經營已經是當前國際國內金融發展的重要共識, 金融領域內的融合發展不斷加速,需要相適應的監管體制進行保障。堅持底線思維, 守住不發生系統性金融風險是金融監管的根本遵循, 有利于保障金融發展體系整體的健康性, 推動我國金融機構與市場的發展結構優化。新時期的金融監管體制改革還需要立足于當前的金融發展現狀, 要特別的利用好金融科技,發揮好金融科技在風險監測, 監控, 識別等方面的長效作用。此外,加強統籌協調, 統籌好中央與地方的監管權配置, 做好宏觀審慎管理, 建立全面的功能監管系統, 不斷強化綜合監管。

參考文獻

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[7]胡經生.關于完善中央與地方金融監管職責與風險處置體系的思考[R].證券市場導報, 2017(7月號) :13-15.

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[9]劉志洋.互聯網金融監管“宏觀-微觀”協調框架研究[J].金融經濟學研究, 2016 (2) :106-116.

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