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京津冀視角下北京農業水價改革研究
論文作者:童鞋論文網  論文來源:qaly-analyser.com  發布時間:2021/6/23 9:55:16  

摘要:國家京津冀一體化發展戰略出臺七年,戰略將京津冀三地定位為“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。以這一戰略定位為依據,“十三五”時期,京津冀水務協同發展已經進入實質合作階段,包括水資源聯合調度機制、水生態水環境合作、防洪減災聯防聯控和水資源生態補償機制。但是“十三五”時期,京津冀節水農業建設還沒有開展實質性合作。京津冀水務、農業部門各自為戰,對區域整體建設節水農業重視不夠。各地對涉及彼此的相關節水基礎設施維護不力,同級區域政府間的協調機制沒有發揮作用或者很少發揮作用,這些問題都亟待解決。但是,“打鐵需要自身硬”,北京市在引領三地協同發展時,已經深入開展涉及三地普遍性的節水農業中的水價改革工作,其中的問題也陸續顯現出來。對這些問題做出分析判斷,可為今后三地合作打下很好的基礎。另外,還需要解決改革中一些沒有解決好的突出問題,同時,借鑒國外和兄弟省市的水價改革經驗也非常重要。

關鍵詞:京津冀;協同發展;北京;農業水價;發展構想;

一、農業水價形成機制中政府補貼負擔過重

農業水價形成機制是農業水價改革的核心。從經濟核算角度來看,農業水價由供水生產成本和期間費用構成。供水生產成本由直接工資、直接材料、其他直接支出以及固定資產折舊和修理費組成,期間費用由營業費用、管理費用和財務費用構成。國家改革水價的最理想目標是———按照完全成本價定價收取水費。

目前,在實際工作中,農業水價被分解為政府指導價(限額價)+超限額價+水資源費三個部分。政府指導價由動力費(機井用電費)+維修費構成,這僅僅是供水成本(或者說是農業水利工程供水成本)的一部分。北京市各區的農業水價普遍是按照政府指導價收費,還很少或者是基本沒有收取超額限價。對于維修費,市財政以灌溉工程運行維護費形式每畝補貼25元,以2019年北京市40萬畝高效節水灌溉工程面積計算,其費用市財政補貼1 000萬元,加上區財政補貼就是2 000萬元;人工費以補貼的形式按每月每人500元的標準發放,以7 300人計算,僅2019年一年人工費補貼就達4 380萬元。僅維護費和人工費就需要6 800萬元,還不包括固定資產折舊等其他費用。這種比較高的財政補貼使水價的基本成本和完全成本都沒有收回來,這是一大隱患。

農業水價改革的核心是定價。若完全按照市場化的進程發展,以資源稀缺程度確定完全的市場化的農業水價,農民肯定負擔不起,價格改革勢必走進誤區。但是,不按照市場發展規律配置水資源,僅僅依靠政府的財政補貼推動水價改革,政府斷供就會使水價改革停頓下來。如何發揮農業水價格經濟杠桿的作用,讓農業水價體系,既能反映水資源產品價值,又可以反映水資源產品的供求關系,使其日趨完善和合理,推進農業水價綜合改革還有很長的路要走。

政府投入補貼獎勵的方式,促使水利工程建設管護經費有了保障,初步解決了重建輕管、大水漫灌、用水浪費的問題。但是,水價改革也面臨著向縱深推進可持續發展的問題,水價改革成本投入居高不下、政府斷供精準補貼就會缺少資金、難以為繼,這個問題如何解決?還有就是遇上豐水年,農民節水較多的話,政府的獎勵資金就需要多付出,這筆資金的負擔增加也將是一個問題。

二、農業水價形成機制中超限額水價的收取有名無實

目前,全市農業水費主要還是按照政府指導價收取,還沒有收取超限額價水費或者還只是在計劃中收取,有名無實。這實際上是還沒有完全形成階梯水價,利用市場手段促進農業節水的倒逼機制還只是停留在計劃階段。形成這種局面的原因比較復雜,最主要的是水價改革剛剛全面鋪開,有些新的情況和問題還沒有出現,比如還不掌握政府指導價和超限額價在農業生產成本中的比例究竟是多少;在供水成本和微利與農民的負擔之間,在完全放開水價與政府補貼之間是一個兩難的選擇;農業水價上漲后農民的承受力究竟能有多少。文獻研究與實證調查還沒有繼續進行,如何把節水灌溉與有效減輕農民負擔結合起來還需要深入研究。

三、農作物限額用水標準過于單一

目前,全市農作物的限額標準都采用“521”一個尺度,沒有充分考慮各個地區各自的環境、土壤、水資源狀況、灌溉條件及方式、農作物種植情況和豐枯年因素等的影響,使得一個尺度的灌溉限額標準要求不同區域、不同條件的地塊和農戶,不能體現用水的稀缺性的使用標準和公平公正性。總之,因地制宜原則還沒有充分體現出來。

四、國內外農業水價制定與改革經驗概述

(一)美國西部農業用水定價

我們回眸世界發達國家農業用水定價體系,比如美國西部農業用水定價,如柳一橋指出,分別采用了服務成本定價:“依據水資源供給過程中的投資成本、運營成本、管理成本來制定農業水價標準,水資源需求方按照政府劃定的期限償還成本。”支付能力定價:“供水機構會充分調查,在分析農戶水價支付能力基礎上制定價格,通常農業水價會低于供給成本,收入差額可通過電力銷售等渠道實現補償。”市場需求定價:“在水權法明確水資源使用權的前提下,用水戶可將水資源使用權與其他人相互交換,價格隨市場供需情況而定。”這種多重的定價體系,分別是基于政府投資、用水機構的多重性收入層次和存在水權交易市場而確定的,打破了水價制定過程中政府負擔過重的藩籬。

(二)法國農業用水定價

柳一橋也介紹了法國農業用水定價的辦法。水價管理部門要依據《法國水法》制定農業水價,主要有三個依據:供水項目投資總額;官方統計機構農戶平均經營收入調查數據;流域委員會、地方水權管理局對水資源價格合理性的調查資料。法國的農業水價制定參考了農業用水的供水成本、農民的收入水平及承受能力和水利部門定價調研數據,保證了投資方、用水方和管理方三方的經濟利益相協調,是政府管理農業用水市場的有效方法。

法國農業水價制定考慮工程投資、水資源消耗和環境污染治理因素。水價由水費和水稅組成。水費按全成本法核算包括貸款及利息、設施維修費、日常管理費和設備更新費;水稅包括水資源規劃、流域科研、水污染治理、水質提升所形成的成本,各項社會成本都由征收的水資源稅予以支付。柳一橋指出:“法國政府會對部分重點流域農業灌溉設施給予一定的財政補貼,降低供水商的投資成本;另一方面,法國政府會采用家庭扶持基金(FSL)的形式對困難農戶予以直接補貼,補貼金可能涵蓋部分農業水費。依據法國農業部門的統計,農戶承擔水費占供水總成本的94.8%,而政府承擔部分僅占5.2%。”

(三)湖南省水價改革經驗

有兩點經驗可以借鑒。一是建立終端水價制度。農民用水協會實行財務公開公示,禁止了水價改革后收費中的截留挪用現象發生,水費收繳足額實時到位,為水利灌渠工程的維護提供了資金支撐。袁再偉指出,這一做法“理順了政府、管理部門和農民之間的管理關系,農民用水戶協會直接管理田間灌溉、投勞,減少了大量的用水糾紛,促進了農村的穩定”。二是改善生態環境。袁再偉指出:“通過減少灌溉用水量,增加了生態補水用水量,加大了河流、水庫的水面面積,加快了回補地下水的速度,同時也相對增大了生態環境用水量,增加了灌區植被覆蓋率。”湖南省的水價改革做法是引進了農民用水協會多方參與的機制,增加改善生態環境的有效管理措施,避免了水價單一制定的局限。

(四)山東省水價改革經驗

姜延國等指出:“堅持分類定價,推動建立合理水價形成機制。”山東農業水價制定的一個主要經驗是根據各地地形地貌、不同地區的水資源分布狀況、不同農作物種類分類制定農業水價,以水費收入通過經濟作物補貼糧食作物達到平衡,實現全成本水價的改革目標。

對比國內外水價改革經驗可以看出,北京市農業水價改革中政府補貼負擔過重、超限額水價收取有名無實和農作物限額用水標準過于單一等諸多問題都是表象,深層次原因是價格體系的形成機制過于單一,沒有考慮到用水農戶的切實感受(主要是農戶對水價改革的承受能力),特別是沒有培育市場定價機制的價格體系。這一弊端的障礙一是阻礙了農業水價良性改革的持續發展,農業水權市場尚未建立,農民用水協會的重要作用也沒有發揮出來;二是農業水價的杠桿作用沒有充分發揮出來,使得精準節水的目標難以實現。

國內外農業水價制定辦法及經驗給北京市及京津冀三地農業水價改革提供了寶貴的啟示,即農業水價制定的頂層設計要通盤考慮定價主體、構成、模式,計價方式、價格影響因素和價格調整機制等。

五、京津冀三地農業水價改革協同發展構想

京津冀三地農業水價改革未來的發展,需要借鑒國外有益的經驗并繼續創新體制機制,激發節水內生動力。這需要進一步培育水務市場環境,讓水價反映市場供求和資源稀缺程度,發揮水價在節水中的杠桿作用,激發農民的節水動力。總之,政府的主導作用不可或缺。改革中一些寶貴的做法需要堅持下去,比如明晰農業水權、嚴格農業用水總量控制和定額管理等,筆者在此提出以下幾點構想。

第一,建立京津冀農業水價改革政府協調工作機制。首都水資源協調委員會辦公室(以下簡稱“水資委辦公室”)是農業水價改革的牽頭部門,擔當改革的相應職責,設在水務局。水資委辦公室成員由京津冀三地水務部門組成,建立協同發展工作機制,賦予以下職權:將三地農業水價改革工作納入《“十四五”時期水務發展規劃》中,包括三地農業水價改革總體計劃;審議重大問題;統籌協調重大事項;督導、監督和檢查協調工作落實情況。

第二,水資委辦公室負責解決京津冀三地的生態補償合作問題。三地協作建立和完善生態補償合作機制,按照“誰得益、誰補償”的原則開展流域生態補償河北省工作。重要的幾點如下:一是控制河北境內官廳水庫上游洋河、潮白河上游的水質,以保護北京、天津兩市的水源地不受破壞。規劃采用建設節水農業合作項目,建立生態補償橫向財政轉移支付制度,完成跨省市流域的合作。二是三地水務、農業、發改、財政、環保等相關部門共同參加制定實施流域生態補償的方針、政策。主要內容包括流域下游對上游通過對農業水利設施的投入和品種改造以減少上游的農業耗水量,優化節水型林木草產業結構的調整,實現節水,涵養水源,確保下游供水的補償性政策的制定。確定北京市(可能涉及天津市)作為受益方,征收生態補償費的標準和額度,同時制定生態補償資金的使用管理辦法。三是做好三地生態補償的基礎性研究工作,包括建立大型數據庫,從基礎信息入手,為生態補償提供科學數據。

參考文獻

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[3] 關于貫徹落實《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》的通知(發改價格[2016]1143號)[EB/OL].中華人民共和國發蔚縣和改革委員會網站,2015-06-12.

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[7] 袁再偉.湖南省農業水價綜合改革試點典型經驗[J].水利發展研究,2016,(7):21-24.

[8] 姜延國,崔培學,劉文偉.山東省農業水價綜合改革實踐與思考[J].水利發展研究,2016,(7):7-11.

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