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有效政府理論對我國行政改革的啟示探討
論文作者:童鞋論文網  論文來源:qaly-analyser.com  發布時間:2014/4/6 15:53:17  

一、“有限政府”的提出及理論基礎

“有限政府”是相對于“無限政府”、“全能政府”而言的,在西方人眼中,政府歷來視為道德或宗教上的罪孽。在西方國家的統治理念中自由主義理論占據主導,要求政府權力的設置和行使都應受到有效的管制。“管得最少的政府就是最好的政府”是西方人政府觀念的真實寫照。西方國家普遍確立的憲政主義原則,從根本上限制了政治權力,形成了法治意義上的“有限政府”[1]257-260。

19世紀在歐洲大陸流行的霍布斯、洛克等人的政治學說,為有限政府理論的形成奠定了必要的思想基礎。而有限政府理論第一次被提煉為一套的知識是洛克的《政府論》。洛克的自然權利理論、社會契約理論和分權制衡理論構成了有限政府理論的核心。

二戰后,有限政府理論再次復興,代表人物有哈耶克、布坎南等,重要代表理論有公共選擇理論、政府有限能力理論等。布坎南從人性自私的角度從發,提出有限政府將是憲政的必然選擇[2]103。公共選擇理論的基本特點是以經濟人的假定為分析出發點,指出如同存在“市場失靈”一樣也同樣存在“政府失靈”,過多的國家干預只會擾亂和破壞經濟生活的內在自然下單 ,嚴重危害民主制度的生存。因此,公共選擇理論必須大力減少國家干預,盡力發揮市場的功能。政府干預永遠只能是第二位的選擇。“政府的失敗”是公共選擇理論的研究重點,分析政府行為的效率以及尋找使政府最有效率工作的規則制約體系,是公共選擇理論的最高目標[3]343。

二、有限政府面臨的危機

隨著經濟和科技的不斷發展,環境的改變,各國學者對于政府職能研究的不斷深入。于此同時,人們對有限政府的觀點正在逐漸改變,有限政府模式在理論上、實踐上都面臨著種種困境。

(一)有限政府面臨的理論危機

有限政府理念可以歸納為兩方面內涵:政府規模的有限和政府職能的有限。有限政府理論把政府機構和職能作為政府規模膨脹和效率低下的思考終點,僅圍繞機構和職能而展開的限制政府規模的方案那都是不成功的。作為判斷政府優劣的標準,不在于規模的大小和職能的多少,而在于政府在社會整體結構中的地位和作用,以及衡量政府在管理公共事務是否具有高效率。實際上,政府規模和職能邊界的合理界限不是固定的,也沒有一個適合所有國家的標準。

(二)有限政府面臨的改革危機

有限政府的提出來自政府全面干涉社會經濟而導致政府機構急劇膨脹、行政效率低下和財政負擔沉重等消極后果的背景下。有限政府的提出消除了無限政府帶來的諸多問題,但是,隨著發展,有限政府越來越不適應公共行政的發展和公眾日益增高的對政府績效的要求。

在政府行政過程中,一味強調削減政府規模和縮減政府職能范圍,而不關注政府機構素質的提高和政府職能的重構,也難以保證政府行政的效率和效能。并且,有限政府的價值取向并不能滿足公眾對于政府效能和政府回應性的要求,在新的條件下,不能完成真正的政府治理。

(三)有限政府面臨的社會危機

有限政府作為自由主義的憲政觀,使公民在政府中管理自身事務,將社會問題推到私人和社會中解決。在這個政府治理的模式下,社會福利的增進是通過個人努力而不是通過政府的工作來實現。然而,政府治理的目的是要更好地維護民眾的根本利益,并相應地制定政策,干預經濟。在這種情況下,出現的新憲政論認為,憲政的目的不僅是限制政府權力,還必須能有效地利用這些權力,制定政策,提高公民的福利,而有限政府在這方面顯然力不從心。

三、有效政府的興起

1997年,世界銀行發表了《1997年世界發展報告——變革世界中的政府》,以“變革世界中的政府”為副題指出,變革的世界需要一個有效政府。經濟和社會的可持續發展所需要的,既不是“小政府”,也不是“大政府”,而是有效政府。報告強調,“如果沒有有效的政府,經濟的、社會的和可持續的發展是不可能的”。[4]文中明確提出了“有效政府”的概念,引起了西方學者關注,國內學者張曙光等人從政府職能出發研究有效政府,胡家勇對有效政府進行了初步的經濟學分析[5]。

有效政府首先應該是有限的政府,實現與市場或者社會力量的職能均衡。[6]有限政府的實質性是以市場為基礎的政府,政府讓市場去生產和供給競爭性的物品和服務,在集體物品和服務的生產和供給方面選擇多樣化的機制。政府的精力主要集中于規則的制定和實施上,營造一個有利的激勵環境,建設市場制度,并促進市場的有序運行。因此,從這樣的角度出發,一個有效政府的建立必須是建立在有限政府的基礎上的。此外,有效政府還應該具備一下三個要素:

(一)有效政府必須具有法律效力

有效政府必然是法治政府,只有法治才能保證社會的有序運作。西方國家,政府的執政和行政的先決條件即為:憲政。也就是說政府因符合正當手續得到認可的,有法律效力的才能合法的行使權力。這是有效政府建立的憲政基礎,一切政府須必以個人同意為根據,無論何種政府非經人民同意批準,都無法存在。

政府的合法性來源可以從三個方面來理解:第一,法律賦予政府主體地位的確立,賦予政府手中的權力。第二,政府在法律授權的范圍內行駛權力,不僅要符合實體法的規定,且要符合程序法的規定。第三,政府有義務給因為政府行為而受到利益損失的一方提供法律的救濟,并保障對方的合法權益。

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