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監管法下政府職責與權力配置的關系探討
論文作者:童鞋論文網  論文來源:  發布時間:2014/4/8 14:48:25  

一、機構職責的產生與權力配置的作用

經濟法是政府管理經濟之法, 監管法是其一個重要的分支,它與宏觀經濟法、微觀競爭法、國有資產法、涉外經濟法共同構成了經濟法的完整架構。其中,監管法與國有資產法、涉外經濟法①的界限十分清晰,關鍵是其與宏觀經濟法、微觀競爭法之間在政府職責上的區分。

對于微觀市場競爭法而言,其規制對象并非市場本身,而是市場中最小的主體—企業。政府通過對市場主體的管理,保證市場的公平競爭以促進市場發揮其本身的效率, 譬如反壟斷法,最早的反壟斷法采取的是行為主義,即企業只要讓市場產生壟斷性結構,即應該對其進行規制,但隨著微觀競爭理念的不斷完善,新的反壟斷法采取了行為主義,將壟斷行為作為反壟斷法的主要規制對象。

對于宏觀經濟管理法而言,其調整的對象實質上是宏觀的經濟運行。凱恩斯在《就業、利息與貨幣通》中論證了總需求的不足性, 使國家通過各種手段對經濟進行調整以增加總需求成為必要。但是,這種調整是否應該由國家隨機決定?宏觀經濟是一個系統,是牽一發而動全身,因此如不對政府的行為進行一定的法律規制,很可能對經濟的發展起到反作用,由此確定了須有明確的制度來規范政府對于經濟運行的調整,從而保證經濟整體的高效發展,因此政府最終目的也在于促進經濟的效率。

與微觀市場競爭法和宏觀經濟法不同,在監管法中政府的職能在于限制市場。在市場經濟中某些市場的力量十分強大,單一市場可能會對整個社會產生影響。政府對于市場的干預一般而言分為二種:第一種是主動性的控制方式,譬如政府主動要求企業按照政府指令行事,強制性要求市場產品的價格等。此種干預的特點在于可以保證市場完全聽命于政府,但卻從根本上否定了市場的價格機制,因此一般被限制在宏觀經濟領域。第二種是被動式的監管方式,也就是建立常設性的監督體制,在規范市場的同時只有市場出現問題才進行介入,這種方式既有利于市場的健康發展,也有利于市場的安全與穩定,從而被廣泛使用。

與政府職能相對應的是監管當局的監管權力。從整體上講,所有市場都是法律進行的規制對象,譬如民商法,幾乎可以規制所有市場,但從經濟法的角度看,由于市場監管需要政府的介入,因此不可避免地會對市場本身的下單 產生影響,這種影響或多或少都會最終反映到市場的運轉效率上。因此監管權力的作用在于對政府的限制,也只有必須監管的市場才應該配置相應的權力:

第一,對整體經濟運行影響范圍較大的市場。市場一旦發生問題,其影響往往不只是市場本身,而會波及其他市場,特別是其上下游市場。但是,并不是所有對其他市場產生影響的市場都需要去監管的,這里有兩個標準:一是對相鄰市場影響是否深刻,二是相鄰市場本身是否重要。

第二,容易對相關主體生命財產安全產生威脅的市場。促進經濟效率是經濟法的首要目標,但是在注重效率的同時必須具有底線,監管法可以說是在宏觀調控法、市場競爭法、國有企業法、涉外管理法上所設定的一條制度底線,市場運行首先應該保證人民生命財產安全,若經濟發展最終導致人的利益受到損害,則說明政府對經濟的管理是失敗的。

從法理上講,國家的一切權力來自于人民,監管權應該屬于國家核心權力機構,但是由于機構能力的有限,如果集中在最高權力機構手中很難使其發揮作用,因此就需要將權力與政府職能機構相對應,具體機構的權力分配越是明確,其監管的效率也就越高。在這種情況下,出現了兩種不同的權力配置方式,一是以權力為本位來確定與之相配套的機構,即先有權力,按照權力的基本屬性設定機構,謂之縱向配置,而另一種是以機構的職責來分配權力,即根據機構的相關職責配置其監管權力,謂之橫向權力分配。

二、監管權力本位配置模式下的機構職責—英國金融監管之架構

以權力為本位的配置方式一般分為立法、行政、司法三種權力,這種方式的優勢在于不會出現權力真空,由于權力進行了充分的配置,機構的具體職責也將變得清晰,市場監管法所代表的監管權力亦可進行這種配置:

監管立法權,即權力機構制定相關法律法規以確定相關機構對市場經濟的監管標準與依據的立法之權。一般而言,立法權力一般被權力機構所保留,但市場環境的多變使權力機構很難真正了解被監管市場的具體情況,因此越來越多的監管立法權開始直接賦予相關的市場監管機構。立法權的下放優點在于可以使監管規則更加專業化,但也容易出現監管機構權力過大的局面,使如何確定對立法監管權的監管又成了新的問題。

監管行政權,即監管機構在監管過程中所依法對市場實行監管的權力。監管行政權的目的在于賦予具有監管職責的行政機構可以依據監管規則履行其職責,但更為重要的是對機關權力的限制:作為國家機構的監管機構擁有管理市場的能力,但這一過程需要其通過對市場各類主體的具體約束來實現,一旦監管機構濫用這一行政權力便可能危害被監管的個體,因此需要通過行政監管權對主體行為進行約束。

監管司法權,即在監管過程中所涉及的對相關市場活動進行裁量與救濟的權利。監管司法權具體體現為兩個方面:一是監管機構對于監管對象爭議行為的裁決。由于監管機構相較于普通司法機構具有更強的專業性,同時也為了防止司法機構的裁決與監管機構的相關決定產生矛盾,因此,很多情況下權力機構將監管的司法權作為監管行政權的附屬權力賦予給了監管行政機構。二是對監管行為的一種監督。西方監管司法權同時還體現為司法機構對監管機構的監管,當監管行政機構在監管構成中對監管對象的正當權利產生了侵犯,這時監管對象可以以監管機構為被告向司法機構提請裁決。

在市場下單 比較健全的國家, 監管機構的職責會被簡化,此時通常表現集權化的趨勢,即由立法、行政、司法組成超級監管權。與上文述及的權力配置不同,超級監管權體現的是監管權力由權力機關(一般為立法機關)向行政部門的整體渡讓,是權力配置與機構職責相適應的結果,當單一的機構職責完全能夠滿足監管需要時,權力的分散無疑會降低監管的效率。英國的金融服務局是超級監管權授予監管機構的典型模式,巴林銀行事件后英國由原先的自律監管轉向了另一種極端模式集權式監管—金融服務局,該機構同時擁有立法行政司法監管權力。

在更多的情況下,以權力為本位的分權機制體現出的是根據機構職責對權力分配所做的調整。立法監管權一般會保留效力較高的監管立法權力,渡讓具體的監管立法權,譬如監管行政機構在制定監管法規后要交立法機構批準。同樣,監管司法權也保留著對于不正當行政監管權力行使的監督權,繼而渡讓對于市場行為的監管司法權給監管行政機構。譬如英國在成立金融服務局的同時為了防止金融服務局的權力濫用同時成立了金融服務與市場裁判所、金融服務民政專員機構、金融服務與市場賠償機構等配套機構用以抑制其權力的濫用。②

三、監管機構職責本位下的權力配置—美國金融監管之架構

上文述及,市場監管的對象是有選擇性的,對市場的監管職責成了行政機構的設立依據,根據職能區別建立的監管機構將根據市場需要配置監管權力。這種來自于機構職責的權利配置方式對監管權力進行了橫向上的劃分,由于各國市場的差異各國之間在機構設立與權力分配上有一定的差別,但是無論是英美法系國家還是大陸法系國家其配置方式基本可分為分業監管模式、混業監管模式與混和監管模式。

分業監管模式,是指由政府或權力機構根據行業情況的不同分別設立不同機構對某一市場進行監管。監管權力的配置既取決于監管機構又取決于監管對象, 同一市場可能交易方式截然不同,一個國家之所以采取分權式的監管體制,說明相對于市場的復雜性而言,單獨的監管機構無法徹底的承擔其監管職能。譬如金融市場中的銀行、股票、保險乃至期貨,雖然都是融資但運作機理有天壤之別,若監管機構無法與之適應便需進一步分權。

混業監管模式,是指政府或權力機構只建立單一的機構對特定市場進行監管。通過集權式的監管機構,有利于監管權力的協調運用,如果單一機構能夠滿足對市場監管的基本目標,無論是從監管協調的角度講,還是從節省政府行政資源的角度講,都應該以集權式的監管模式為佳,因此,核心的問題在于監管部門是否能夠運用合理監管權力承擔市場的監管職責,譬如英國的金融服務局如上文所述, 其既具有超級監管權又具有混業監管權,筆者認為主要有兩方面的原因:一是英國的金融業長期以來的行業自律機制已經十分成熟, 外部監管的加入只是起到了輔助作用;二是英國金融業已繁盛百余年,豐富的監管經驗使政府相信單一的機構完全能夠承擔這一監管職責。

從目前世界各國的監管制度發展趨勢上看,分業監管與混業監管都屬于較為少見的情況, 更多國家采用的是混合監管模式。雖然分業監管與混業監管各有其自身優勢,但是也有其不可回避的缺陷: 分業監管模式雖然可以促進監管機構的專業化監管,但難以避免的是監管機構在職責上的混亂與權力上的沖突;混業監管模式雖然有可以做到監管職責與監管權力的一致,但卻有可能使監管機構無法履行其職責。更多的政府選擇混合式的監管模式,即在分業監管與混業監管之間尋求平衡,譬如美國金融市場采用的傘形監管模式,聯邦儲備銀行(FED)負責對各監管機構之間的協調,下設證券監管委員會(SEC)、貨幣監管署(OCC)、全美保險監督官協會(NAIC)等具體負責各類市場的監管。

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